НАТО на Южном Кавказе

Недавние встречи глав государств и правительств стран НАТО в Брюсселе подчеркнули снижающуюся актуальность пребывания альянса на Южном Кавказе и снижение важности этого региона для НАТО. Причины такого положения, согласно исследованию Foreign Policy Research Institute, опубликованному в статье NATO in the South Caucasus: Present for Duty or Missing in Action?, кроются как в самом блоке НАТО, так и в регионе Южного Кавказа.

В НАТО, где основное внимание уделяется угрозе со стороны России на восточном фланге, обсуждению вопроса о разделении финансового бремени, неопределенности в отношении приверженности США статье №5 и озабоченности членов в отношении терроризма, остается мало возможностей для того, чтобы серьезно подумать о роли в Южном Кавказе. Это было очевидно в Брюсселе, где лидеры НАТО согласились, что Североатлантический альянс будет поддерживать свою миссию в Афганистане, присоединится к мировой коалиции по борьбе с ИГИЛ (запрещена в России) и продолжит свою миссию по подготовке иракских сил безопасности. Они также согласились с тем, что каждый член альянса разработает годовой план, определяющий, как он намерен выполнить свое обязательство потратить 2% ВВП на оборону, причем 20% этого бюджета должно быть инвестировано в оборудование. Наконец, они согласились, что НАТО будет поддерживать двусторонний подход к России, сочетая сдерживание и диалог. При этом отсутствовало какое-либо осмысленное обсуждение роли НАТО на Южном Кавказе.

Южный Кавказ представляет собой неудачное для НАТО сочетание разобщенности и восприимчивости к российскому влиянию. В отличие от республик Прибалтики, где высокий уровень единства и сотрудничества между тремя региональными государствами помог им присоединиться к НАТО, и Балкан, где, несмотря на геополитические разрывы в регионе, его удаленность от России обусловливает неспособность Москвы применять прямое давление к тем государствам, которые желают вступить в НАТО, ситуация на Южном Кавказе гораздо сложнее. Армения и Азербайджан продолжают конфликтовать из-за Нагорного Карабаха, что делает невозможным региональное сотрудничество, а Россия сохраняет рычаги влияния на все три республики. Для Армении Россия является единственным истинным союзником. Азербайджану Россия продолжает давать надежду на восстановление контроля над Нагорным Карабахом. А в Грузии считают, что Россия представляет для нее военную угрозу. В совокупности эти факторы  не дают НАТО возможности сотрудничать со странами Южного Кавказа.

Как привлечь разобщенный регион к сотрудничеству?

Отсутствие единства и сотрудничества на Южном Кавказе распространяется на отношение региональных государств к НАТО. В то время как вся внешняя политика и политика безопасности Грузии ориентирована на евроатлантическую интеграцию, поскольку членство в НАТО является кульминацией этой политики, ни Армения, ни Азербайджан не заинтересованы в присоединении к альянсу. Такая разобщенность ставит перед НАТО вопрос о том, как привлечь регион к сотрудничеству.

Одним из методов может быть использование помощи в качестве стимула для расширения сотрудничества. Но у этого метода мало шансов сработать на Южном Кавказе, поскольку противоречия между Арменией и Азербайджаном, слишком глубоки, чтобы быть преодоленными любой из инициатив, которую мог бы обеспечить блок НАТО. Другая возможность — выйти из региона, пока он не стабилизируется под тяжестью геополитического присутствия России. Но, учитывая близость Южного Кавказа к Европе, ее роль в качестве энергетического коридора и торгового моста между Европой и Азией, а также возможность конфликта, способного дестабилизировать более широкий черноморский регион, в который входят несколько членов НАТО, альянс исторически считал Южный Кавказ слишком важным регионом, чтобы его игнорировать.

После распада Советского Союза альянс сосредоточился на Грузии, сохраняя связь с Арменией и Азербайджаном. Сотрудничество с Грузией окупилось в форме участия грузинских войск в миссиях НАТО в Косово и Афганистане, а также возглавляемой США коалиции в Ираке. Участие Грузии было значительным как по числу задействованных войск, так и по количеству проведенных миссий. В Ираке грузинский контингент — около 2000 солдат, которым поручено патрулировать и пресекать маршруты доставки боевиков с иранской границы в Багдад. В Афганистане грузинский контингент насчитывал около 1600 солдат и был развернут в нестабильной провинции Гильменд. Сегодня в Афганистане остается около 800 грузинских солдат. Всего в Ираке было задействовано более 8000 грузинских солдат, а в Афганистане — более 13 000 военнослужащих. Грузинские контингенты в Ираке и Афганистане были крупнейшими контингентами стран, не входящих в НАТО, и превосходили контингенты большинства членов НАТО.

Помимо военного развертывания, стремление Грузии к евроатлантической интеграции было ключевым фактором в проведении впечатляющих политических и экономических реформ, предпринятых страной за последние 15 лет. Грузия перестала быть несостоятельным государством с клептократическим правительством и стала беспорядочной, но яркой парламентской демократией, которая провела одно из немногих мирных конституционных изменений власти в бывшем Советском Союзе за пределами Прибалтики. Это и экономическая трансформация, и борьба с коррупцией, которая переместила Грузию со дна глобальных индексов экономической свободы и прозрачности на самый верх.

Но нынешняя озабоченность НАТО другими проблемами угрожает многое разрушить. Одна из проблем — напряженные отношения между Соединенными Штатами и многими членами европейского альянса. Фабрис Потье  и Александр Вершбоу призвали к ”конкретному обновлению обязательств между Соединенными Штатами и Европой” на заседании глав государств и правительств стран-членов альянса 25-26 мая, предупреждая, что если сомнения в приверженности США НАТО будут сохраняться, то США могут ”занять транзакционную одностороннюю позицию «, и Европа может сосредоточиться на внутренних делах. К сожалению, обновления обязательств не произошло. В то время как блок НАТО присоединился к антиигиловской коалиции, и государства-члены согласились предпринять конкретные шаги для выполнения своих обязательств в отношении расходов на оборону, ответные шаги США не были предприняты. Кроме того, неспособность президента Трампа явно подтвердить свою поддержку статьи №5 НАТО увеличивает неопределенность в отношении приверженности США альянсу, несмотря на попытки некоторых из его советников заверить членов НАТО в том, что их позиция неизменна. Предупреждение Потье и Вершбоу оказалось мрачно пророческим, так как вскоре после встречи канцлер Германии Ангела Меркель заметила, что Европа больше не может ”полностью полагаться на других”.

Где НАТО может помочь

Ни одна из вышеуказанных целей не служит хорошим основанием для постоянного присутствия НАТО на Южном Кавказе. Альянс, не уверенный в приверженности своего самого важного члена, испытывающий трудности в связи с выполнением своих обязательств в Афганистане, а также столкнувшийся  с новой угрозой России на своем восточном фланге, вряд ли сможет стратегически мыслить о регионе, который его члены в настоящее время считают важным, но не представляющим жизненно важный интерес для их безопасности. Но невнимание к Южному Кавказу может иметь серьезные долгосрочные негативные последствия, а продолжение и расширение роли НАТО в регионе будет непросто реализовать. Следующие три шага могут помочь стабилизировать регион и защитить интересы НАТО при минимальных затратах на членов альянса.

Во-первых, блок НАТО должен продолжить политику приоритетных отношений с Грузией, сохраняя открытыми каналы для Армении и Азербайджана. Путь Грузии к евроатлантической интеграции не был беспроблемным. Многие из реформ, предпринятых ее правительствами, включали болезненные корректировки, которые хотя и будут окупаться в долгосрочной перспективе, связаны с краткосрочными расходами, которые легли на плечи грузинского народа. Грузины готовы мириться с этими издержками хотя бы отчасти потому, что считают их необходимыми на пути к интеграции в евроатлантическое сообщество.

Помимо экономических и социальных издержек, связанных с проведением евроатлантического курса, Грузия также понесла военные расходы. Сохраняя большое количество своих военных, задействованных в военных операциях США и НАТО, столкнувшись с явной российской военной угрозой, Грузия ощутила значительный риск для своей безопасности. Этот риск проявился в августе 2008 года, когда Россия и Грузия начали войну из-за Южной Осетии и Абхазии, а около 20% грузинской армии не принимало участия в конфликте, находясь в Ираке.

В коммюнике по итогам саммита в апреле 2008 года блок НАТО ясно дал понять, что Грузия и Украина станут членами альянса. Неспособность НАТО продвинуться вперед в своем обещании принять Грузию и Украину, особенно в сочетании с заявлениями американской администрации, которые подтверждают приверженность США статье №5, подрывает авторитет НАТО как организации коллективной безопасности и способствует нестабильности и отсутствию безопасности на восточном фланге НАТО. НАТО следует продолжать подтверждать обязательства 2008 года на каждом крупном совещании и публиковать четкий перечень задач, которые Грузия должна выполнить для получения членства в альянсе.

Следующий шаг, который должен предпринять блок НАТО, — включение Южного Кавказа в свою кампанию против ИГИЛ. Как единственный регион в мире, который граничит с НАТО, Россией и Ближним Востоком, Южный Кавказ имеет уникальную возможность сыграть роль в кампании НАТО против террористической группы. Интеграция региона в антитеррористическую кампанию укрепит стабильность в регионе и повысит авторитет НАТО несколькими способами. Поскольку в России, Грузии и Азербайджане есть граждане, которые покинули Кавказ, чтобы сражаться на стороне ИГИЛ в Сирии и Ираке, все эти государства обеспокоены возвращением боевиков. Помощь НАТО в этой сфере поможет стабилизировать регион и предоставит редкую возможность сотрудничества для всех трех государств. Поскольку победа над ИГИЛ является нынешним приоритетом безопасности США, будет несложно добиться американской поддержки этой инициативы. Помощь НАТО в этой сфере может быть сосредоточена в областях обмена разведданными и обеспечения безопасности границ — ни одна из этих задач не является чрезмерно дорогостоящей или сложной.

Наконец, НАТО может назначить отдельного специального представителя по Южному Кавказу. Нынешний спецпредставитель занимается как Южным Кавказом, так и Центральной Азией, несмотря на то, что эти два региона имеют разное отношение к НАТО. Южный Кавказ граничит с членом НАТО (Турцией), и в регионе есть страна (Грузия), которая в будущем станет членом альянса. Хотя центральноазиатские государства важны для миссии НАТО в Афганистане, они географически находятся далеко от альянса, и ни одно из них не является кандидатом на членство. Назначение спецпредставителя по Южному Кавказу даст сигнал о том, что НАТО серьезно относится к своей роли в регионе.

Ни один из этих шагов не будет дорогостоящим для НАТО, но, вместе взятые, они будут сигнализировать о возобновлении интереса НАТО к безопасности и стабильности на Южном Кавказе и придадут новую легитимность политике открытых дверей НАТО. Неспособность активизировать свое присутствие на Южном Кавказе и предпринять конкретные шаги для подтверждения политики открытых дверей может значительно подорвать авторитет НАТО.

Foreign Policy Research Institute